根據(jù)《行政處罰法》第三條規(guī)定可知，行政處罰的對象是違反行政管理秩序的行為人即違法行為人。本案中發(fā)生廢水超標(biāo)排放的地點為?？谑欣盥駡?，該垃圾填埋場為?？谑欣幚韴鲋苯舆\營、維護(hù)和管理。?？谑袌@林和環(huán)境衛(wèi)生管理局為海口市垃圾處理場的監(jiān)管單位，主觀上沒有實施違反廢水超標(biāo)排放的故意或過失，客觀上無實施廢水超標(biāo)排放的行為。澄邁縣生態(tài)環(huán)境局認(rèn)定?？谑欣盥駡霭l(fā)生廢水超標(biāo)排放的事實，卻處罰監(jiān)管單位，違反了法無明文規(guī)定不處罰的原則，屬處罰主體錯誤。因此，行政處罰決定書被人民法院依法撤銷。

　　海南省海口市中級人民法院行政判決書

　?。?020）瓊01行初209號

　　原告：?？谑袌@林和環(huán)境衛(wèi)生管理局。住所地:海南省海口市長濱一路市政府第二辦公區(qū)15號樓北樓4樓。統(tǒng)一社會信用代碼：11460100MB1629628W。

　　法定代表人：裴克波，局長。

　　委托訴訟代理人：陳柏靜，海南法立信律師事務(wù)所律師。

　　被告：澄邁縣生態(tài)環(huán)境局。住所地：海南省澄邁縣金江鎮(zhèn)金馬大道東側(cè)。統(tǒng)一社會信用代碼：11468837348235265W。

　　法定代表人：王哲能，局長。

　　委托訴訟代理人：陳東，該局環(huán)保監(jiān)察大隊隊長。公民身份號碼：×××。

　　委托訴訟代理人：黎壽珠，海南川合律師事務(wù)所律師。

　　原告?？谑袌@林和環(huán)境衛(wèi)生管理局訴被告澄邁縣生態(tài)環(huán)境局環(huán)境保護(hù)行政管理（環(huán)保）行政處罰一案，本院于2020年4月29日立案后依法組成合議庭，適用普通程序公開開庭進(jìn)行了審理。原告的委托訴訟代理人陳柏靜，被告澄邁縣生態(tài)環(huán)境局的委托訴訟代理人陳東、黎壽珠到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　2019年11月7日，被告作出澄環(huán)罰決字〔2019〕55號《澄邁縣生態(tài)環(huán)境局行政處罰決定書》（以下簡稱55號處罰決定書），對原告作出了55萬元罰款的行政處罰。原告不服該行政行為，遂向本院提起本案之訴，請求：一、依法判令撤銷被告于2019年11月7日作出的澄環(huán)罰決字〔2019〕55號《行政處罰決定書》；二、依法判令被告承擔(dān)本案的訴訟費用。

　　原告?？谑袌@林和環(huán)境衛(wèi)生管理局訴稱，被告2019年11月向原告下發(fā)的55號處罰決定書沒有事實和法律依據(jù)，應(yīng)予以撤銷，理由如下：一、處罰對象錯誤。本案行政相對人為?？谑欣幚韴?，統(tǒng)一社會信用代碼：1246**********8192，是2004年成立的獨立事業(yè)法人單位，并依法獨立承擔(dān)法律責(zé)任，顏春嶺垃圾填埋場實際運維單位是中蘭環(huán)?？萍脊煞萦邢薰竞椭袊鞘薪ㄔO(shè)研究院有限公司，而原告只是主管行政機(jī)關(guān)，并非本案的法律責(zé)任主體也非實際運維單位，被告不處罰具有獨立法人主體的直接行政相對人或?qū)嶋H運維單位，而處罰非涉案主體、非行政相對人，沒有事實依據(jù)和法律依據(jù)，處罰對象錯誤。

　　二、處罰事實認(rèn)定錯誤。被告作出處罰決定時，沒有考慮到臺風(fēng)暴雨的突發(fā)因素，顏春嶺垃圾填埋場不存在偷排和故意超標(biāo)排的事實，其處罰不符合《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，因此，被告認(rèn)定事實錯誤，應(yīng)當(dāng)撤銷55號處罰決定書。在顏春嶺垃圾填埋場治理施工期間，遇上海南臺風(fēng)“韋帕”連降暴雨，而顏春嶺垃圾填埋場建設(shè)年限已久，陳舊的設(shè)施設(shè)備已經(jīng)不適應(yīng)日益增長的垃圾處理需求。顏春嶺垃圾填埋場設(shè)計使用年限為11年，但事實上該垃圾填埋場自2001年建成投入使用至今已有18年，垃圾填埋總量已達(dá)625萬噸，當(dāng)前處于超設(shè)計規(guī)模運行狀態(tài)。2019年8月初臺風(fēng)“韋帕”在文昌登陸，近一周的強降雨天氣致使?？?、文昌、澄邁等地大面積嚴(yán)重積水，顏春嶺垃圾填埋場地勢偏高，臺風(fēng)破壞了近百米高垃圾堆體上的覆蓋膜，致使?jié)B濾液破壞性外溢滲漏，垃圾填埋場超負(fù)荷承載垃圾的同時還要遭受臺風(fēng)和暴雨的襲擊，對于幾十年的老舊垃圾填埋場來說已無法承受。滲濾液本在未經(jīng)滲濾液處理廠處理前濃度就很高，其各項因子都是超標(biāo)的，而顏春嶺垃圾填埋場垃圾產(chǎn)生的滲濾液一般是運送到滲濾液處理廠進(jìn)行達(dá)標(biāo)處理后再行排放，不會直接外排。被告檢測的滲濾液取樣恰恰是臺風(fēng)暴雨剛破壞過的“外溢口”和“外滲排口”，其均非法律意義的“偷排口”或“排放口”，其性質(zhì)屬于不可抗力因素造成的突發(fā)性事件，即非正常排放，也非惡意偷排。因此，原告不屬于法律意義上的污水排放主體即“企事業(yè)單位或其他經(jīng)營者”，也未實施惡意排放的行為，不存在《中華人民共和國水污染防治法》中的偷排和故意超標(biāo)排放的違法情形，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

　　三、被告處罰適用法律錯誤。1.處罰事實認(rèn)定適用法律錯誤。

　　根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四十七條的規(guī)定，各級人民政府及其有關(guān)部門和企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，做好突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等工作。本案的檢測時間為2019年8月6日，正是不可抗力突發(fā)事件發(fā)生之后，對于突發(fā)事件造成的突發(fā)環(huán)境事件，應(yīng)當(dāng)從事實出發(fā)界定事實性質(zhì)并適用《中華共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)應(yīng)急法律法規(guī)。被告混淆了一般情況下的排放和突發(fā)環(huán)境事件，對本案突發(fā)外溢性“排放物”認(rèn)定為故意排放，顯然認(rèn)定事實和適用法律均錯誤。另，原告作為上級主管單位，已對顏春嶺垃圾填埋場發(fā)生的突發(fā)不可抗力環(huán)境事件采取了積極的應(yīng)急措施，最大限度地防止突發(fā)事件對環(huán)境的危害。2.超標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)、處罰標(biāo)準(zhǔn)適用法律錯誤。本案排放主體為顏春嶺垃圾填埋場，并非一般的生產(chǎn)性企業(yè)或其他固定許可排污性企事業(yè)，顏春嶺垃圾填埋場就是堆放各種垃圾的場所，對其污染的控制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適用《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準(zhǔn)（GB16889-2008）》，而不能直接適用《水污染防治法》，即使被告處罰獨立法人的?？谑欣幚韽S或運維企業(yè)時，也應(yīng)當(dāng)考慮法律準(zhǔn)確適用性和溯及力問題，將有幾十年歷史的老舊垃圾填埋場的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施設(shè)備和工藝技術(shù)適用新的生態(tài)環(huán)境處罰標(biāo)準(zhǔn)《海南省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定》（2019試行），顯然屬于適用法律錯誤，應(yīng)予撤銷。

　　四、處罰程序錯誤且違反《環(huán)境處罰辦法》減免處罰規(guī)則及《行政處罰法》一事不再罰原則，即被告違法重復(fù)處罰，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。1.勘查程序違法。被告作出的澄環(huán)罰決字〔2019〕56號《行政處罰決定書》，于2019年6月檢測，2019年8月才去現(xiàn)場勘查，處罰的卻是6月5日的工程事故泄漏行為，該勘查并非真實有效，不能作為處罰依據(jù)，況且該事故型外溢系不可抗力事件，不應(yīng)視為違法排放進(jìn)行勘察檢測。2.處罰程序違法。突發(fā)事件不是違法行為，不違法不處罰，無過錯不處罰。依據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十一條的規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)主管部門實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)及時作出責(zé)令當(dāng)事人改正或者期限改正違法行為的行政命令。責(zé)令改正期限屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為?！痹撘?guī)定針對違法行為，顏春嶺垃圾填埋場的兩次突發(fā)性事件，應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，即使被告一定要將突發(fā)事件認(rèn)定為違法行為，也應(yīng)當(dāng)依法分別責(zé)令限期改正，改正期限屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，才可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為。顏春嶺垃圾填埋場在突發(fā)事件發(fā)生后已經(jīng)及時采取應(yīng)急措施防止泄露危害，不存在違法排放或新的環(huán)境違法行為，被告處罰違反法律、違反程序。3.違反減免處罰規(guī)則及一事不再罰原則。若被告將55號臺風(fēng)突發(fā)事件和56號工程事故引發(fā)的泄漏均不作為突發(fā)事件認(rèn)定，那么8月6日監(jiān)測的55號事件即為6月5日56號事件的繼續(xù)或持續(xù)狀態(tài)，被告必須履行“限期改正”的先行程序之后，才能認(rèn)定8月6日的55號事件為“新的環(huán)境違法行為”，否則不能認(rèn)定新的違法行為，也不能作出兩次相**質(zhì)的罰款。被告沒有依據(jù)《環(huán)境處罰辦法》第六條的量刑情節(jié)及第七條的減輕免除處罰情節(jié)，屬于適用法律錯誤。如果被告沒有對6月5日所謂的“違法排放行為”先行限期改正處罰，也沒有及時對其罰款處罰，恰恰說明6月5日56號事件并不違法或尚不構(gòu)成違法性質(zhì)，只是檢測取證，直到8月6日臺風(fēng)后的“違法排放行為”而突發(fā)地作出兩次罰款處罰，該兩次罰款性質(zhì)則屬于重復(fù)性罰款及違反了一事不再罰原則。以上無論是不屬于違法行為而被罰款處罰，還是“認(rèn)定違法”被重復(fù)罰款處罰，都違反了《行政處罰法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

　　綜上，顏春嶺垃圾填埋場的建設(shè)使用是國家早期處理城市生活垃圾的普遍方式，也是國家必須的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，顏春嶺垃圾填埋場由政府投資建設(shè)運營，且不以盈利為目的，這與普通盈利生產(chǎn)型企事業(yè)單位有著本質(zhì)的區(qū)別?！董h(huán)境保護(hù)法》、《行政處罰法》、《環(huán)境行政處罰辦法》、《水污染防治法》處罰的違法行為區(qū)別于突發(fā)性環(huán)境事件，被告行使自由裁量權(quán)處罰違法行為時，必須符合立法目的，遵循公正的原則，實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)，并綜合考慮當(dāng)事人的過錯程度、違法行為等具體方面的因素。被告處罰時忽略以上的工程事故突發(fā)事件的事實，忽略政府一直在對顏春嶺垃圾填埋場進(jìn)行各種整改和治理，忽略顏春嶺垃圾填埋場為公用基礎(chǔ)設(shè)施的事實，只單一看偶發(fā)性、事故性排放結(jié)果，如此處罰和適用法律既不客觀也不合法，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。因此，原告認(rèn)為被告作出的《行政處罰決定書》處罰對象錯誤、事實認(rèn)定錯誤和適用法律錯誤，懇請人民法院依法予以撤銷。

　　被告澄邁縣生態(tài)環(huán)境局辯稱，一、被告作出的55號處罰決定書認(rèn)定事實清楚、證據(jù)充分。1.原告為行政相對人主體認(rèn)定正確。涉案的海口市垃圾處理場位于海南省澄邁縣老城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)南二環(huán)路南側(cè)，地屬澄邁縣的行政區(qū)域范圍。涉案垃圾場項目是以原告為建設(shè)立項單位，即原告系涉案垃圾場的業(yè)主，其廢水超標(biāo)排放的行為違反了我國《水污染防治法》第十條規(guī)定，屬于《行政處罰法》第三條規(guī)定的“法人”。2.原告存在“廢水超標(biāo)排放”的違法行為事實清楚、證據(jù)充分。2019年8月6日，經(jīng)被告依法對涉案垃圾填埋場的三處監(jiān)測點位進(jìn)行了采樣監(jiān)測，且經(jīng)檢測發(fā)現(xiàn)：三處監(jiān)測點位化學(xué)需氧量、氨氮、總磷濃度值均超過《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB8978-1996）表4中的一級標(biāo)準(zhǔn)限值，該行為行為明顯違反了我國《水污染防治法》第十條規(guī)定。該違法行為有現(xiàn)場照片、現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄、監(jiān)測報告、調(diào)查詢問筆錄、授權(quán)委托材料、聽證筆錄等等附卷，這些證據(jù)材料足以證實原告存在“廢水超標(biāo)排放”的違法行為。

　　二、涉案行政處罰決定程序合法。1.涉案行政處罰決定經(jīng)過立案調(diào)查、處罰事先告知、陳述申辯聽證、集體審議等法定程序。原告的涉案違法行為是在執(zhí)法監(jiān)測中被發(fā)現(xiàn)，隨后被告依法立案調(diào)查，經(jīng)初步查證存在違法行為后依職權(quán)向原告發(fā)出《責(zé)令整改違法行為決定書》，責(zé)令其立即改正違法行為、將廢水達(dá)標(biāo)排放，而其未在法定期限內(nèi)提出行政復(fù)議或行政訴訟。鑒于原告存在“廢水超標(biāo)排放”的違法行為，被告在向原告發(fā)出《行政處罰事先告知書》，舉行聽證、聽取原告的陳述和申辯，經(jīng)集體審議后依法制作55號處罰決定書并于2019年11月13日送達(dá)原告。可見，本案的行政處罰決定程序符合《行政處罰法》第三十一條、第三十六條等相關(guān)規(guī)定。2.被告針對不同的行政違法行為分別處罰并未違反一事不再罰原則。2019年6月5日的施工行為造成污水超標(biāo)排放與涉案違法行為有著本質(zhì)區(qū)別。前者違法行為是基于施工過程中的人為過失導(dǎo)致管道泄漏、污水超標(biāo)排放，而本案違法行為是原告作為涉案垃圾填埋場的建設(shè)單位，沒有采取合理措施避免污水外泄、超標(biāo)排放?？梢?，兩種行為不具有連續(xù)性和必然的因果關(guān)系；此外，還應(yīng)當(dāng)注意，2019年6月5日的違法行為已于當(dāng)天得到及時處理、控制。所以，被告針對不同的違法行為分別進(jìn)行行政處罰并未違反一事不再罰原則。另，2019年8月2日，經(jīng)被告現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)涉案垃圾填埋場有一處存在廢水超標(biāo)排放，原告獲知并進(jìn)行了及時整改，后以不可抗力因素（臺風(fēng)）為由進(jìn)行申辯，被告審查后認(rèn)為該理由成立并撤銷立案，未對此作出處罰。然在2019年8月6日復(fù)查時發(fā)現(xiàn)，原告雖對上述問題完成整改，但同時又新發(fā)現(xiàn)涉案三處監(jiān)測點位存在廢水超標(biāo)排放。由此可見，不存在原告所稱的“處罰事實認(rèn)定錯誤”。

　　三、被告依據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》、《海南省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定（施行）》作出涉案處罰決定適用法律正確。《中華人民共和國水污染防治法》第二條明確規(guī)定，該法適用于中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的地表水體以及地下水體的污染防治。涉案的垃圾填埋場未采取防滲漏等合理有效措施，導(dǎo)致污水超標(biāo)排放造成水污染，符合該法第十條的禁止性規(guī)定。所以，被告依據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第八十三條第二款及《海南省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定（施行）》的規(guī)定，作出55號處罰決定書顯然法律適用正確，且未超出合理范圍。

　　綜上所述，原告的訴訟主張沒有事實依據(jù)和法律依據(jù)，懇請貴院依法查明案件事實，并依法判決駁回其訴訟請求。

　　本院經(jīng)審理認(rèn)定事實如下：2019年8月6日，被告對?？谑欣盥駡瞿隙h(huán)垃圾山東邊入口處外溢口、南二環(huán)垃圾山東北角外滲排口、南二環(huán)垃圾山北坡中間入口處外滲排口進(jìn)行采樣監(jiān)測，認(rèn)為原告上述行為涉嫌構(gòu)成了廢水超標(biāo)排放的事實，遂立案予以查處。經(jīng)過現(xiàn)場勘查、制作調(diào)查詢問筆錄等程序后，被告于2019年8月8日向原告送達(dá)了責(zé)令改正違法行為決定書（澄環(huán)責(zé)改字〔2019〕48號）。被告經(jīng)過集體審議后，于2019年8月29日向原告送達(dá)了行政處罰事先告知書。被告進(jìn)行聽證，經(jīng)集體審議后，于2019年11月7日作出55號行政處罰決定書，并于2019年11月13日送達(dá)原告。

　　海口市垃圾填埋場由原告于2001年立項建設(shè)。2004年6月15日，原告全額撥款開辦了?？谑欣幚韴觯？谑欣幚韴鰹槭聵I(yè)單位法人。本案發(fā)生時，?？谑欣盥駡鲇珊？谑欣幚韴鲋苯舆\營、維護(hù)和管理。

　　以上事實有當(dāng)事人提交并經(jīng)本院組織質(zhì)證的如下證據(jù)證實：立案審批表、現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄、現(xiàn)場照片、監(jiān)測報告（澄環(huán)監(jiān)字2019-JT-037號）、調(diào)查詢問筆錄、環(huán)境違法案件調(diào)查報告、執(zhí)法證復(fù)印件、責(zé)令改正違法行為決定書（澄環(huán)責(zé)改字〔2019〕48號）、送達(dá)回證（2019年8月8日）、案件集體審議記錄、行政處罰事先告知書、送達(dá)回證（2019年8月29日）、行政處罰聽證申請書、行政處罰陳述申辯書、聽證通知書、送達(dá)回證（2019年9月19日）、延期聽證申請書、關(guān)于延期聽證申請的復(fù)函、送達(dá)回證（2019年9月25日）、陳述申辯書、證據(jù)目錄及材料、聽證筆錄、案件集體審議記錄、行政處罰決定書（澄環(huán)罰決字〔2019〕55號）、送達(dá)回證（2019年11月13日）、事業(yè)單位法人證書（2004年和2015年）、中蘭環(huán)保科技股份有限公司、中國城市建設(shè)研究院有限公司企業(yè)信用信息公示報告、2019年臺風(fēng)“韋帕”的新聞報道及本案庭審筆錄存卷為證。

　　本院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三條之規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！奔葱姓幜P的對象是違反行政管理秩序的行為人即違法行為人，本案中發(fā)生廢水超標(biāo)排放的地點為?？谑欣盥駡?，該垃圾填埋場為?？谑欣幚韴鲋苯舆\營、維護(hù)和管理。原告為?？谑欣幚韴龅谋O(jiān)管單位，主觀上沒有實施違反廢水超標(biāo)排放的故意或過失，客觀上無實施廢水超標(biāo)排放的行為。被告認(rèn)定?？谑欣盥駡霭l(fā)生廢水超標(biāo)排放的事實，卻處罰監(jiān)管單位，違反了法無明文規(guī)定不處罰的原則，屬處罰主體錯誤。

　　綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項之規(guī)定，判決如下：

　　撤銷被告澄邁縣生態(tài)環(huán)境局于2019年11月7日作出的澄環(huán)罰決字〔2019〕55號《行政處罰決定書》。

　　案件受理費50元，由被告澄邁縣生態(tài)環(huán)境局承擔(dān)。

　　如不服本判決，可在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對方當(dāng)事人的人數(shù)提出副本，上訴于海南省高級人民法院。